Юрий Мищеряков: Кому-то очень хочется приручить строптивые муниципалитеты

14 апреля в Москве по инициативе комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления

Государственной Думы РФ прошли парламентские слушания, где приняли участие депутаты и сенаторы, ученые и общественные деятели, главы ряда городов страны. Обсуждались поправки в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».  Оренбург на совещании представлял Юрий Мищеряков.  По возвращении в область  градоначальник поделился своим взглядом на предлагаемую реформу.

— Споры о создании эффективной модели местного самоуправления не прекращаются уже лет двадцать. Ни первый вариант Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни три последующих, так и не сформулировали окончательного варианта построения самого близкого к населению уровня публичной власти в Российской Федерации, — говорит глава Оренбурга Юрий Мищеряков. —  У каждого всегда находились как лоббисты в Госдуме и за ее пределами, так его критики. В результате деятельность местной власти с завидной регулярностью подвергается серьезным правовым изменениям, затрагивающим, в том числе, и основополагающие нормы.

В 90-е область была разбита на более чем 600 муниципальных образований, получивших довольно широкие полномочия, хотя и в большинстве своем слабо обеспеченные финансами, а также  независимость от районной власти. Сменивший Владимира Елагина на посту главы области Алексей Чернышев, опираясь на новые федеральные веяния, положил этой «вольнице» конец. Власть вернулась в районы, которыми из области управлять было проще. Практически была реанимирована советская система.

 — Но и так продолжалось недолго, — продолжает Юрий Мищеряков. — Законодательному собранию области и исполнительной власти опять же в рамках федерального закона пришлось  снова формировать сразу 615 муниципальных образований. А какие споры вызвало принятие решения о разделении полномочий местной власти между главой муниципального образования и сити-менеджером! Люди до сих пор не могут взять в толк, для чего функции руководителя были поделены между двумя должностными лицами? Они идут то к одному, то к другому, рассчитывая на скорейшее решение своих проблем, не подозревая, что оба в принятии решений и ответственности ограничены полномочиями. Разрушен один из ключевых принципов управления – единоначалие, что создает массу дополнительных препятствий для решения любой задачи.

Стало очевидным то, что умным людям было понятно еще на теоретическом уровне: дробление муниципальных образований не привело к улучшению ситуации на нижнем этаже власти, скорее – напротив. На это был вынужден обратить внимание президент в своем ежегодном послании Федеральному собранию РФ: «…объём ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы, — сказал В.В. Путин. —  Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой…». Он поручил «привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом».

 Но, видимо, здравый смысл каждый понимает по-своему. Члены  рабочей группы, сформированной на базе Всероссийского совета местного самоуправления и Конгресса муниципальных образований, после трехмесячных дискуссий предложили Госдуме распространить, раскритикованную по всем статьям двухуровневую модель местного самоуправления на… крупные городские округа.

— Если это предложение пройдет в предлагаемом сегодня виде, то в таких городах, как Оренбург, имеющих районное деление, появятся новые муниципалитеты, и в каждом состоятся выборы органов местного самоуправления, — добавляет глава города. — То есть в Оренбурге будет создано четыре районных Совета депутатов. Со своими главами и сити-менеджерами, аппаратом чиновников, транспортом, и другими атрибутами власти. При этом разработчики таких поправок готовы передать в районы заботу о  благоустройстве территории, общественное согласование градостроительных решений и решений в сфере землеустройства и землепользования, а также представление интересов жителей перед административными инстанциями. На уровне района должны будут решаться сложные и непопулярные вопросы, касающиеся ЖКХ, сбора, вывоза и утилизация бытовых отходов, транспортное обслуживание населения, содержание жилищного фонда и т.п. То есть «в каждой избушке свои погремушки»? А как же сохранить целостность городского хозяйственного механизма?

Ответ на этот вопрос, вроде бы, дан. Предлагается городской представительный орган – горсовет формировать не на прямых выборах, а из представителей райсоветов. Из их же состава избирать главу города. Они же создадут конкурсную комиссию, которая предложит кандидата на должность сити-менеджера – главы администрации города, отвечающего за ведение городского хозяйства. Таким образом,  двойственность власти в городе не только не ликвидируется, а, напротив, клонируется в районах. Укрепляется и его реальная власть, ведь большинство членов рабочей группы предлагает ввести в конкурсную комиссии представителей губернатора,  увеличив их число до 50 процентов. Фактически гарантируется назначение на пост главы администрации города человека, одобренного губернатором. 

Члены рабочей группы указывают, что «этой сложной системой повышается эффективность работы власти, исключаются ошибки, которые может совершить население или депутаты во время выборов. Таким образом, власть, избранная народом на местном уровне ставится под контроль другой – даже не законодательной более высокого уровня, а исполнительной. Назначенный местными депутатами сити-менеджер, фактически выводится из-под их контроля. При этом авторы такой поправки считают, что «этим «маленьким» и «большим» депутатам (обратите внимание на эпитеты – авт.) мы прививаем их основные задачи – представительную функцию, законодательную и контрольную над исполнительной властью. Система начинает равновесно работать: «маленький» депутат не дает покоя «большому», «большой» – главе города, глава города – исполнительной власти и напрямую контактирует с губернской, которая точно так же имеет полновесную ответственность за то, что творится в муниципалитете».

Но шила в мешке не утаишь, как и цели предлагаемых преобразований. Читаем: «… В итоге область получает более «послушные» представительные органы в муниципалитетах в обмен на дополнительные финансовые поступления». Развивая эту мысль, можно смело добавить, что это будут не только «послушные» представительные органы, но и «ручные» руководители городов.  

Наверное, кому-то очень хочется  приручить строптивые муниципалитеты, а кто-то не прочь снять с себя ответственность, встроившись в вертикаль власти и выполняя указания сверху. Используется ложный тезис о том, что с увеличением числа депутатов власть станет «ближе к народу». На самом деле, доверие к власти может возникнуть только тогда, когда она на практике решает задачи, поставленные населением. От дополнительной массы народных избранников без дополнительных средств и полномочий толку не будет, — это очевидно.

Чего же, на мой взгляд, следует ожидать в случае внедрения предлагаемой системы организации местного самоуправления в городских округах? Давайте еще раз обозначим основные проблемы муниципалитетов:

— дотационность, отсутствие собственной полноценной базы доходов, изъятие местных налогов;

— наделение органов местного самоуправления целым рядом полномочий без должных источников финансирования;

—   неразбериха в системе управления.

 — В такой ситуации дробление территорий городов повлечет дальнейшее снижение их экономического потенциала и инвестиционной привлекательности. Как следствие, город попадёт в ещё большую зависимость от межбюджетных трансфертов, что приведет к полной потере самостоятельности, — прогнозирует Юрий Мищеряков.  — А значит, будет разрушена сама основа местного самоуправления. Оно останется лишь формальным юридическим понятием. На деле же будет доминировать подход к местному самоуправлению не как к основанному на самоорганизации граждан ресурсу развития государства и общества, его экономики и социальной сферы, а как к нижнему уровню власти, который необходимо «встраивать» в управленческую «вертикаль».

Нет понимания того, что в сильном и действительно автономном местном самоуправлении содержится огромный и все еще не используемый по-настоящему резерв самоорганизации общества, повышения уровня благополучия и качества жизни граждан. Более того, продолжается наступление на права муниципалитетов, прописанные в Конституции РФ.

Федеральное и региональное законодательство в сфере местного самоуправления уже содержит примеры противоречия базовым принципам, заложенным в Основном законе страны и Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной 11 апреля 1998 года Российской Федерацией.

Например, в ст. 131 Конституции РФ прямо указано, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а Федеральный Закон предписывает, какие органы власти необходимо иметь каждому муниципалитету. И Конституция, и Хартия, и даже  Федеральный закон № 131-ФЗ содержат норму об осуществлении местного самоуправления на всей территории страны. Сейчас же предлагается модель территориальной организации, при которой вся территория города остается под управлением исключительно органов государственной власти субъекта Федерации непосредственно, либо через назначаемые органы и (или) должностных лиц местного самоуправления общегородского значения. Фактически, уйдут в прошлое прямые выборы. Причем не только глав городов, но и городских депутатов. И это при том, что более 80 процентов жителей города в ходе социологических исследований высказываются за выборы главы города на основе прямого голосования! Если он является высшим должностным лицом города, то должен иметь мандат доверия от основной части населения, а не от группы депутатов.

Таким образом, налицо «встраивание» местного самоуправления в вертикаль государственной власти, при которой демократические начала, которые должны лежать в основе построения местного самоуправления, подменяются бюрократизацией местного аппарата.

Данное положение вещей просто недопустимо. Необходима дальнейшая, но при этом постепенная, последовательная и, самое главное, продуманная модернизация существующей системы местного самоуправления. Ни в коем случае нельзя «наступать на грабли», повторяя уже совершенные ранее ошибки, следуя в русле несостоятельных решений, противоречащих международным и конституционным принципам. Если кто-то из апологетов новой «версии» организации муниципальной власти считает несогласие с ней борьбой муниципалов за власть, он, в лучшем случае, заблуждается. Нам эту власть доверили люди, и мы должны оправдать это доверие, не позволив окончательно погубить их право на местное самоуправление.

 Мою позицию разделяют и многие участники парламентских слушаний. Они тоже выразили опасение, что разукрупнение муниципалитетов может привести к их дезорганизации и озвучили предложения по сохранению муниципальных выборов. Надеемся, что в Государственной Думе наше мнение будет принято во внимание. И поступившие рекомендации станут руководством для дальнейшей работы законодателей при рассмотрении законопроекта во втором чтении в мае текущего года.